农民合营社“活死人”社泛滥 资金人才贫乏拖后

记者了解到,一些起步早、基础好的农民合作社已开始向“现代企业”变身。吉林省田丰农机专业合作社经营着384户农民的601公顷土地,去年起,该合作社进行股份制改造,架构现代企业管理、财务等制度,并聘请职业经理人和引入社会资本,目前正在运作在新三板上市。

鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素,研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿,片面追求超大规模经营的倾向。现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10-15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持。(农业部产业政策与法规司)

对此,苑鹏介绍说,近些年来,农业部、国家工商管理部门一直将农民合作社的规范化建设作为工作重点。2014年农业部出台《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》,2015年国家工商总局启动农民专业合作社年报制度。2018年,农业农村部又提出了提升农民专业合作社质量提升行动,在30个试点县开展“清理整顿一批、规范提升一批、提升壮大一批”行动。她建议,应以此为契机,全面启动对“空壳社”的注销工作。具体可以从以下几方面入手:彻底取消指标考核要求,消除“空壳社”存在的人为性因素;简化注销法人资格的程序,及时让“空壳社”退出;尽早出台农民专业合作社登记管理条例修订版,进一步完善、细化对农民专业合作社注销法人资格和登记条件的相关规定,从源头上净化农民专业合作社群体。

《经济参考报》记者近期在安徽、吉林、黑龙江、湖北等农业大省调研发现,农民专业合作社严重两极分化,优质社已开始按“现代企业”治理,但普遍存在大量“空心”“挂牌”等“僵尸”社。同时,大量农民合作社内部管理混乱,面临资金人才短缺等问题,制约规模经营和农业现代化。业内人士建议,完善细化政策制度加速合作社去“僵尸”,并集中火力支持带动能力强、发展后劲足的优质合作社。

扶持农民合作社发展政策

如何规范和提升

安徽省农委合作经济指导处相关负责人说,从运行质量上看,规范运行的合作社约占三分之一左右,有的合作社为成员提供服务、开展经营活动比较少。江西省农业厅政策法规处处长胡仲明说,有些合作社内部管理不规范,其创办目的甚至是为了骗取国家补助资金,并没有组织社员开展真正的农业经营活动。

国家鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。引导合作社拓宽服务领域,促进规范发展,实行年度报告公示制度,深入推进示范社创建行动。2014年,中央财政扶持合作组织发展资金规模达20亿元,并在北京、吉林、浙江、湖北、重庆五省市开展合作社贷款担保保费补助试点。2015年,除继续落实现行扶持政策外,将深入推进合作社规范发展,启动国家示范社动态监测,把运行规范的合作社尤其是示范社作为政策扶持重点和国家“三农”建设项目重要承担主体;引导督促合作社开展年度报告公示,及时准确报送和公示生产经营、资产状况等信息;坚持社员制封闭性,依托产业发展,按照对内不对外、吸股不吸储、分红不分息的原则,稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。

作为长期从事农村合作经济组织研究,并参与农民专业合作社法起草与修订工作的专家,苑鹏2017年主持了原国家工商行政管理总局促进农民专业合作社健康发展课题。课题组分成四个调研组,分别对浙江、山东、广东、河南、吉林、陕西、四川、宁夏等8省12县的614家农民合作社和98个县市场监管部门进行了问卷调研,并在调研地召开座谈会,就合作社典型发展状况展开调查。结果发现,这些地区普遍存在着空壳社的现象,部分地方比较严重,空壳社数量占已注册合作社数量的一半以上,甚至占绝大多数。

吉林省白城市洮北区青山镇种粮大户尤利2014年在担任村支书时曾成立四个登记备案的农民合作社,“初衷是把村民组织起来发展生产,但效果不好”。在他卸任村支书后,四个合作社名存实亡。

2015年,国家有关部门将采取一系列措施引导支持家庭农场健康稳定发展,主要包括:开展示范家庭农场创建活动,推动落实涉农建设项目、财政补贴、税收优惠、信贷支持、抵押担保、农业保险、设施用地等相关政策,加大对家庭农场经营者的培训力度,鼓励中高等学校特别是农业职业院校毕业生、新型农民和农村实用人才、务工经商返乡人员等兴办家庭农场。发展多种形式适度规模经营。鼓励有条件的地方建立家庭农场登记制度,明确认定标准、登记办法、扶持政策。探索开展家庭农场统计和家庭农场经营者培训工作。推动相关部门采取奖励补助等多种办法,扶持家庭农场健康发展。

“支持、扶持、引导农民合作社的发展,是农村改革以及乡村振兴过程中一项重要的政策导向。我国是小农户占大多数的国家,要发展市场化的农业就要组织农民抱团闯市场。搞现代农业要发展适度规模经营,也需要农民联合起来、组织起来,实现共同富裕的目标。因此,要坚持发展多种形式的合作社,这也是我们2019年的重点工作。”韩俊说。

二是发展环境上“政策向好落地难”,国家近年来出台一系列惠农强农政策,支持农业新型经营组织发展、创新,但有的部门没有出台具体实施细则,操作困难,效果打折扣。中部某省有合作社反映工商登记注册时需提交环境评估、防疫证明、食品卫生许可证等前置材料,而办理这些材料需要一定费用,这对于刚组建、经济实力较弱的合作社无疑是个门槛。在用地上,合作社建造办公场所、进行产品加工所需土地在办理农用地转用审批手续时,一方面难以获得用地指标,另一方面门槛高、时间长,还需缴纳相当高的土地出让金,使合作社无法扩大生产经营规模,办公场所也难以获得产权证,无法抵押贷款。

新增补贴向新型农业经营主体倾斜政策

“一家一户的小农经营分散,势单力薄,在市场上讨价还价能力低,利益大量流失。”韩俊在阐释合作社发展意义时说。因此,要把小农引入现代农业发展的轨道,就要引导小农户发展多种形式的合作和联合,做好提高小农户组织程度这篇大文章。

(本版除署名外,均由记者郭强、姜刚、黄艳、周勉、欧甸丘、管建涛、郭翔采写)

发展新型农村合作金融组织政策

通过调研,苑鹏认为,“空壳社”产生主要有五方面因素。一是合作社发起人政策投机催生一批“空壳社”。由于很多地方政府会对农民专业合作社给予项目和资金倾斜,导致一些农民“先占地盘”注册合作社,拿到营业执照却不营业。二是一些基层政府将新建合作社的数量纳入基层政府部门绩效考核指标,并将绩效指标与干部年终奖励挂钩。“这促使基层干部将指标分解到村,一些村干部为了有朝一日获得政府扶持资金或项目支持,自愿去注册‘空壳社’。”苑鹏说。三是个别涉农经营主体为套取税收优惠而注册“空壳社”。据了解,按照《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》的规定,“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品,视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机,免征增值税”。四是有些地方政府在抓住一个村创办合作社开展精准扶贫的成功典型后,随即要求村村建精准扶贫合作社。但这些合作社创办后基本没有运行起来。

尽管农民合作社数量快速增长、覆盖范围变广,但各地普遍存在“空心”“挂牌”等“僵尸”社泛滥问题,农民合作社发展呈现两极分化趋势。中部某农业大省的一位县农经部门负责人说,该县有登记合作社1500多家,但规模经营的土地仅有11万亩,每家合作社平均经营面积近70亩,“其中有大量‘挂牌社’”。

2015年,国家继续支持农民合作社和供销合作社发展农村合作金融,选择部分地区进行农民合作社开展信用合作试点,丰富农村地区金融机构类型。国家将推进社区性农村资金互助组织发展,这些组织必须坚持社员制、封闭性原则,坚持不对外吸储放贷、不支付固定回报。国家还将进一步完善对新型农村合作金融组织的管理体制,明确地方政府监管职责,鼓励地方建立风险补偿基金,有效防范金融风险。

苑鹏表示,调研中有干部反映,合作社数量虽多,但能帮助农民、发挥作用的却不多。此外,也有农民反映,有些“能人”借村民身份证注册“空壳社”是为了争取项目和资金,以谋取个人私利。对于“空壳社”,绝大多数的干部和合作社负责人对此反映强烈,认为它们是害群之马,损害了正当开展业务的合作社的社会声誉,也影响了政府财政扶持的公平性。

三是善经营、懂技术、会管理的高素质人才短缺,且难以引进;融资渠道狭窄,仍存融资难、融资贵现象。记者发现,多数合作社的经营、财务等人才储备为零,由于没有相关政策支持,一些先进管理人才、大学生等也难以引进。

2015年适时调整完善补贴政策,安排支持粮食适度规模经营资金共234亿元,用于支持粮食适度规模经营,重点向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜。

在清理整顿“空壳社”的同时,还应切实发挥合作社带动小农户、服务小农户的作用。据韩俊介绍,下一步将加大合作社示范社建设力度,在全国范围内树立一批制度健全、运行规范、服务能力强、带动效果好的农民合作社典型,引领农民合作社整体发展质量提升;并在全国范围内选择30个县,开展首批整县试点;以及加大财政对农民合作社的扶持力度,通过创新金融保险服务,落实用地、用电等政策,要把带动建档立卡贫困户较多的农民合作社、把深度贫困地区农民合作社作为扶持重点。

同时,要加快各级示范合作社创建工作,分级建立示范社名录,把示范社作为政策扶持重点,并建立健全合作社动态监测考核机制,对各级示范社实行跟踪考核,采取优胜劣汰。安徽省农委合作经济指导处副处长吕健魁说,2015年起,安徽对于示范合作社实行动态管理,“今年已取消六家不能正常运行,无法发挥示范作用的国家级示范合作社”,一定程度上起到规范作用。此外,还需依托农业院校培养专业人才,政策性引导和鼓励优秀人才到合作社及合作联社就业。

引导土地经营权规范有序流转,创新土地流转和规模经营方式,积极发展多种形式适度规模经营。土地流转和适度规模经营必须从国情出发,要尊重农民意愿,因地制宜、循序渐进,不能搞大跃进,不能强制推动。土地流转要坚持农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,以家庭承包经营为基础,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展;要坚持规模适度,既注重提升土地经营规模,又防止土地过度集中,兼顾公平与效率,提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率;要坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,既促进土地资源有效利用,又确保流转有序规范,重点支持发展粮食规模化生产。

然而,在农民合作社数量快速增长的同时,也带来了管理运行不规范、与农民利益联结不紧密等方面的问题。前不久,中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在谈到当前农民合作社现状时也表示,一些“空壳社”“僵尸社”给合作社整体形象带来了不利影响,下一步将在全国范围内对其开展清理整顿工作。

《经济参考报》记者梳理发现,当前我国农民合作社普遍面临三重制约。一是合作社自身发展不规范,内部管理松散混乱,隐患大。记者采访的多数合作社为“乡村精英领导型”,既由一个“能人”领导创立,而“一言堂”随意决策方式风险隐患大,很多合作社甚至没有“账本”。有些合作社虽然制定了章程,设立了理事会,监事会等机构,但职责不清,制度不全,管理流于形式。吉林一家合作社去年因“当家人”决策失误造成资金链断裂而陷入困境,合作社负责人与社员“一损俱损”情况也在各地屡屡发生。

发展多种形式适度规模经营政策

“空壳社”现象不容忽视

农民专业合作社作为新型农业经济主体,在土地规模经营中节本增效、领富带富作用明显,近年来在全国各地呈现迅猛发展势头。据湖北省工商部门统计,截至今年6月底,该省农民合作社总数近6.4万家,半年增加3000多家,出资总额超过1500亿元,半年增长27%。

扶持家庭农场发展政策

“最后还有一种情况,一些合作社在业务停止后未及时注销,也导致一批‘空壳社’继续存在。”苑鹏介绍说,有一小部分空壳社因为市场竞争环境改变、农民专业合作社应对不力而被迫停止经营、造成空壳化;或当地产业政策收紧,如浙江等发达地区抬高养殖门槛、限制散户养殖,合作社因大量成员退出养殖经营而空壳化;还有的是因城镇化后,成员土地被征用后退出农业,合作社无法经营而空壳化。“这些空壳社本应去市场监管部门申请注销,但是由于现行农民专业合作社工商登记制度规定的合作社注销制度较为繁琐,再加上合作社发起人法治观念淡薄,造成一大批已经停止经营业务的合作社没有及时注销。”不过,她表示,随着政府强化市场监管,这种情况正在好转。国家市场监督管理总局的最新统计显示,2017年注吊销农民专业合作社有2.6万户,比上年增长43.6%。

鉴于农民合作社在建设现代农业、促进农民增收中作用日益重要和出现两极分化现象,“僵尸”合作社严重影响新型农业经营主体形象,多位受访者建议,应引导农民合作社由数量增长向质量和规范发展转变,细化完善已有扶持政策,向运行规范、领富带富能力强的合作社倾斜。部分合作社负责人认为,针对数量庞大的粮食产品种植合作社,可以粮价下调为契机,通过地方性法律法规提高合作社准入门槛,砍掉一大批“空心社”“挂牌社”。在扶持优质合作社上,可对合作社申请商标、申报原产地认证和无公害、绿色、有机食品等建立“绿色通道”,尽量减免费用;对合作社发展用地依法给予保障,优先安排用地计划,及时办理用地手续。

“根据我们课题组2017年对全国八省12县农民合作社所做的调研,‘空壳社’现象还是十分普遍的,部分严重地区甚至占到半数以上。”中国社会科学院农村发展研究所研究员、农村经济组织与制度研究室主任苑鹏表示。

对于“空壳社”缘何大量出现,有业内人士表示,“门槛低”是其中一个原因。按照农民专业合作社法,民生信息网,只要五个农民,有身份证,签字,按手印,不需要验资,就可以到工商部门注册成立一个合作社。

为什么会空壳化

鉴于农民专业合作社发展现状,今年中央一号文件在提出培育以家庭农场和农民合作社为主的农业新型经营主体时,明确要求开展农民合作社规范提升行动,对一些不规范运行的合作社,包括“空壳社”“僵尸社”进行整顿,同时深入推进农民合作社的示范社建设。

我国农民专业合作社法于2006年10月颁布实施,并于2018年7月修订。十多年来,农民专业合作社发展成效显著,在组织农民闯市场,解决农民产销困难以及为农民服务方面,发挥了不可替代的作用。

经有关部门调研发现,“空壳社”现象在我国目前较为普遍,部分严重地区甚至占到半数以上,因此,今年中央一号文件提出开展农民合作社规范提升行动。当然,在清理整顿“空壳社”的同时,还应切实发挥合作社带动小农户、服务小农户的作用,引导小农户发展多种形式的合作和联合,以此将小农引入现代农业发展的轨道。

最新数据显示,截至2018年9月底,在工商部门注册的农民专业合作社总量达到213.8万家,入社农户突破1亿户,约占承包农户总量的48.5%。但与此同时,社会上对农民合作社的质疑声也持续升温,一些合作社有名无实,并没有发挥应有作用。这也是今年中央一号文件提出开展农民合作社规范提升行动,建立相关政策体系和管理制度的政策初衷。

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